第七章 加快推进新型城镇化，促进城乡均衡发展

全面贯彻国家、省、市城市工作会议精神，坚持以人民为中心的思想，转变城镇发展方式，完善城镇治理体系，提高城镇治理能力。以人为核心，以人口城镇化为重点，以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，推进农业转移人口就近就地落户城镇，稳步提升城镇化质量和水平。优化城镇化布局，提升城市人居环境，加快推动美丽乡村建设，注重城乡区域协调发展；加快推动城镇产业发展，实现产城融合发展，创新城镇化的体制机制，释放发展潜力；充分利用农安生态资源本底，强化生态环境保护，打造生态宜居新城镇；大力发掘黄龙府文化、辽金文化底蕴，积极打造历史文化名城。到2020年，将农安县打造成为长春西部区域性节点城市，全县常住人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率达到38%左右。

一、优化城镇化布局

以产业聚集带动城镇化发展，打造“一主一副三轴四点”总体布局，大力建设特色乡镇。“一主”是以农安镇为主、涵盖华家镇的农安县主中心；“一副”是以合隆镇为主，涵盖开安镇的农安县副中心；“三轴”分别是沿长白铁路、G12的长春—农安城镇经济发展轴、沿农安—靠山公路的东部城镇经济发展轴和沿蒲左高速公路的西部城镇经济发展轴。“四点”是伏龙泉镇、烧锅镇、哈拉海镇、靠山镇四个节点城镇。“特色乡镇”是前岗乡、三盛玉镇、小城子乡等多个特色乡镇。

图7-1 “一主一副三轴四点”城镇总体布局

优化全县城镇布局，加强农安县城核心和全县重要增长极建设，促进县城和小城镇协调发展。以基础设施和资源为支撑，以产业发展为保障，充分兼顾生态环境承载能力，构建“中心城镇—副中心城镇—节点城镇—特色乡镇”的四级城镇体系。

加快中心城镇建设。充分利用吉林省构建中部城市群和打造长春大都市区的战略机遇，按照“南北统筹提升、东西同步建设、中部综合改造”的思路，以农安镇（涵盖华家镇）为中心建设新型城镇，加快推进老城区改造和城市建设。依托现代农业示范区建设，增强中心城镇的辐射范围。依托农安工业集中区，重点发展农产品加工、石油化工、新能源、生物医药和现代服务业，逐步增强中心城镇的聚集效应。到2020年，县城建成区面积将达到30平方公里，农安镇人口达到30万人，全面完成城区棚户区改造任务。

逐步推进副中心城镇建设。依托毗邻长春主城的区位优势，进一步突出合隆镇（涵盖开安镇）在全县城镇化体系中的副中心地位。做大做强机械加工、特色旅游等产业，提升工业化水平和城镇商贸服务业发展水平。积极发展城镇绿地，加快完善各社区开放公园及休闲设施，实施镇区环境整治工程，加强建成区的整体绿化、亮化、美化、硬化，大幅提升城镇承载能力。到2020年，合隆镇人口达到15万人。

进一步完善节点城镇建设。以规模合理、功能完善、宜居宜业为原则，加快推进伏龙泉镇、烧锅镇、哈拉海镇、靠山镇等节点城镇建设，完善城镇基础设施，提升城镇环境形象，全面增强综合承载能力，使其成为全县城镇体系的重要支撑。其中，以伏龙泉镇为节点，涵盖永安乡、巴吉垒镇，重点发展商贸流通业，依托波罗湖湿地、太平池水库等资源大力发展旅游业，打造西线生态旅游线；以烧锅镇为节点，涵盖龙王乡、三岗镇，重点发展旅游业和一汽、轨道客车配套产业；以哈拉海镇为节点，涵盖高家店镇、杨树林乡，重点发展以“三辣”为主的特色农业和畜产品加工业；以靠山镇为节点，涵盖青山乡、黄鱼圈乡，重点建设晒烟、瓜菜交易中心。

合理开展特色乡镇建设。开展前岗乡、三盛玉镇、小城子乡等特色乡镇建设，使其成为全县城镇化体系的重要补充。其中，前岗乡重点发展综合粮食生产和现代农业；三盛玉镇建设生态恢复型小镇，兼顾牛、羊等畜牧业发展；小城子乡重点发展天然气开发利用、沿江河水田产业，建设沙地经济区，增强生态功能，进一步提高经济效益。

二、有序推进农业转移人口市民化

按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农民工、城中村居民、失地农民等农业转移人口为重点，兼顾高校毕业生、城镇间异地就业人口和县城城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。把促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化作为首要任务，突出以人为本，持续推进农业转移人口市民化工作。

健全农业转移人口落户制度。在全县建立城乡统一的户口登记制度和全面实行流动人口居住证制度的基础上，按照“分类指导、因城而异、因群而异”的思路，根据各类城镇的规模、综合承载能力和发展潜力，健全相应的农业转移人口落户制度。全面贯彻落实现行农业转移人口城镇落户政策的同时，应针对相关财政转移支付、基础设施建设、建设用地管理、特色产业发展、户籍制度改革、农村综合改革以及社会事业保障等配套方面政策进行深化研究与主动创新，保障和落实进城农民的各项权益。

实施差别化落户政策。按照自愿、分类、有序的原则，深化户籍制度改革。以保障民权、增加民利为评价标准，以合法稳定就业和合法稳定住所等为前置条件，因地制宜地差别化确定全县各级乡镇农业转移人口落户制度，重点加快工业园区、城镇新增开发片区的农业转移人口市民化进程。合理确定农安县城落户条件，建立以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为条件的落户政策。

积极引导就近就地城镇化。把小城镇和新型农村社区纳入到城镇化建设体系，依托小城镇和新型农村社区，实现“就地就近城镇化、就地就近市民化、就地就近基本公共服务均等化”。积极鼓励和引导部分地区的农业转移人口在原居住地一定空间半径内，从事二、三产业，减轻对土地的依赖程度，为小城镇提供大量的非农劳动力，促进土地流转和规模经营，促进城镇建设，加速盘活农村土地，在尊重农民意愿、综合考虑经济发展水平和现实需求的基础上，因地制宜推进就近就地城镇化。

建立健全推进农业转移人口市民化机制。创新机制、勇于探索，强化各级政府责任，合理分担公共成本，充分调动社会力量，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进农业转移人口市民化机制。建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制、城镇建设用地指标与农业转移人口数量挂钩机制、成本分担机制，合理确定各级政府职责，完善农业转移人口市民化推进实施机制，完善农业转移人口市民化信息平台建设，建全农业转移人口市民化工作监督考核机制。

三、着力提升城镇发展水平

以提高城镇规划水平为前提，以加快基础设施建设为基础，着力提升城镇管理、基本公共服务、城镇居民文明素质水平，逐步增强城镇形象和生态环境承载能力，有效提升全县新型城镇化总体水平，积极推广陈家店村城镇化模式，探索新型城镇化模式。

提升城镇规划水平。发挥规划对经济社会综合发展和城乡区域协调发展的统筹作用。把以人为本、城乡一体、区域协调、尊重自然、传承历史等理念融入城乡规划建设全过程，发挥规划综合性、系统性、前瞻性、科学性和导向性的龙头和引领作用。结合全县城镇化发展实际，突出全县城镇化地域特色、文化特色、产业特色和城镇规划布局特色等，提高规划科学性和可行性。确保城乡发展在生态保护、土地利用和多领域、多部门、多层次规划整合及建设等层面的同步协调，科学有效指导和推动全县新型城镇化的发展进程。

完善城镇治理结构。改革完善社会管理体制，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，以社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，畅通民意诉求渠道，及时反映和协调人民群众各方面各层次诉求。加强城镇社会管理法律法规、体制机制、人才队伍和信息化建设。激发社会组织活力，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。加快政府职能转变，建立政府向社会组织购买服务制度。

增强城镇综合承载能力。优化城镇功能空间，推进商业网点、居住空间和交通站点合理布局，推进城镇市政基础设施和公共服务能力建设，着力改善城镇面貌。统筹城乡资源要素，积极推进产业转移，推进县域工业集中区建设，强化招商引资和特色产业培育，扶持外出农民工返乡就业和创业，鼓励本地农民就地就近实现城镇化。

提升农安县城功能。着力提升县城的辐射带动功能。积极提升农安县城综合服务功能，推动部分产业向周边城镇扩散；强化产业服务、信息集散等功能。加快城市综合交通网络建设，优化街区路网结构，建设快速路、主次干路和支路级配合理的路网系统，提升城市道路网络密度，优先发展公共交通。完善县城功能组合，统筹规划地上地下空间开发，实施城市地下管网改造工程，推进海绵城市建设。加快建设绿色城市、智慧城市，全面提升农安县内在品质。

加强城乡接合部环境整治。促进城乡接合部社区化发展，增强服务城市、带动乡村、承接转移人口功能。加快县城基础设施和公共服务设施向城乡接合部地区延伸覆盖，通过拓展经济发展空间、理顺管理机制体制、加强日常动态管理等方法，消除城乡接合部过渡地带的特征。规范建设行为，针对居住条件、环境卫生、建筑风貌、治安治理、外来人口管理等方面，加强环境整治和社会管理综合整治，改善生活居住条件。保护生态用地和农用地，推进城乡绿化美化一体化，形成有利于改善城市生态环境质量的生态缓冲地带。

提升居民文明素质水平。坚持城镇面貌改善与人的素质提升同步推进，教育、引导和管理相结合，促进人的行为规范化和思想观念的现代化。广泛动员和激励全体居民参与城镇文明创建，共建共管和共享靓丽的城镇环境，彰显幸福生活之美。

优化提升旧城功能。按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城提升改造机制，优化提升旧城功能。加快县城城中村、旧住宅小区、棚户区的搬迁改造，全面实施旧县城改造“升级换代”工程。在保护好古建筑、历史街区和特色风格建筑基础上，加快清理临危建筑、违旧建筑和私搭乱建建筑，逐步改造拆除损害市容市貌、破坏公共空间、妨碍居民生活、干扰城市发展的城中村、旧居住区，加大旧县城基础设施建设，全面提升人居环境。

加强保障性安居工程建设。大力推进公共租赁住房建设，适度建设廉租住房和限价房。积极推进城市棚户区改造，将非集中成片城市棚户区（危旧房）、旧住宅区纳入改造范围。优化城市棚户区改造布局规划，方便居民就业、就医、就学和出行，加快改造各类城市棚户区，努力消除城市二元结构，着力改善城市形象。加强棚户区改造工程质量监督，严格实施质量责任终身追究制度。加大对农村建筑工匠的培训力度，有序推进农村危房改造建设，确保农村危房改造质量。积极推广农村建筑节能和抗震设防技术，不断改善农村居民居住条件。

四、提高城镇建设用地利用效率

按照“严控增量、盘活存量、优化结构、集约高效”的原则，转变城镇发展方式，引导城镇建设，规范城镇新增开发片区建设，加强工业园区管控，集约利用城镇建设用地，构建科学合理的生活、生产、生态空间。

合理划分城镇空间。适度建设用地空间，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间；严格保护重要生态服务功能的区域和具有重要生态防护功能的区域。科学划定50万人口以上城市发展边界，控制城市发展规模，保护城市外部开放空间，保护乡村与基本农田，转变城市发展方式。

科学选择城镇用地。以保护环境资源和优化城镇空间布局等为目标，结合相应环境特征，突出城镇地域文化特色，合理布局符合建设要求和使用要求的城镇基础设施和公共设施，高度重视综合防灾和公共安全保障，构建生态宜居和可持续发展的城镇人居环境。

严格规范城镇新增开发片区与工业园区建设。城镇新增开发片区设立必须以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，与行政区划相协调，科学编制规划，严格控制建设用地规模，控制建设标准过度超前。统筹城镇新增开发片区的生产、生活、办公、生活服务业、商业网点布局等功能的规划建设，推进功能混合和产城融合，在聚集产业的同时聚集人口，防止城镇新增片开发区空心化。加强现有城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型。进一步严格工业园区的设立审批，严禁超越规划设立各类园区。

集约利用建设用地、盘活存量土地。加大闲置土地处置力度，对城中村、棚户区等用地开展二次开发，积极整合边角用地，最大限度提高土地利用率，增加建设用地有效供给，建立农村宅基地退出补偿机制，提高土地资源利用效率。按照“政府引导、企业主导、市场推进”的原则，有序推进城市综合体建设，把城市综合体打造成为城市建设的新亮点和城市经济发展的增长极。大力促进城镇地下空间开发利用，促进城市由地上开发向立体开发转型。

五、持续推进新农村建设

把新农村建设纳入城镇化建设体系进行统筹发展。科学规划村庄布局，加大农村基础设施和环境综合整治投入，加快城镇公共服务向农村覆盖，改善农村人居环境。突出农村特色，传承历史文化，建设美丽宜居新农村。

有序推进农村人居环境综合整治。坚持农民主体地位，尊重农民意愿，突出农村特色，弘扬传统文化，积极示范创建美丽宜居村庄，以村庄规划为先导，加快农村地区基础设施建设。保护利用好农村土地，严控大拆大建，保护好历史文化和自然景观，保持乡村风貌、民族文化和地域文化。

强化针对新农村建设的扶持力度。加快农村地区基础设施建设，加大环境治理和保护力度，营造良好的生态环境，大力加大农村地区经济收入，促进农业增效、农民增收。加大政府扶持力度，拓宽社会参与途径，健全资金投入机制，把农村人居环境建设逐步纳入公共财政覆盖范围。

持续推进美丽乡村建设。整合项目资金，优先建设镇（乡）政府驻地、交通干道沿线、重点景区周边或其他有条件的中心村和特色村。每年协调推进500个美丽乡村建设，全面推进环境整治、基础设施建设和公共服务配套建设。

加快农村饮水安全建设。因地制宜地采取集中供水、分散供水和城镇供水管网向农村延伸的方式解决农村人口饮水安全问题。继续实施农村电网改造升级工程，全面解决无电人口通电问题，实现城乡用电同网同价。加强以太阳能、生物沼气为重点的清洁能源建设及相关技术服务。

完善农村公路网络。继续加强农村公路建设，实现乡乡通畅、村村通达，提高路面硬化水平，实现行政村通班车。加强农村邮政设施建设和宽带网络建设，改善农村消防安全条件。增加农村商品零售、餐饮及其他生活服务网点。基本完成农村危房改造，加大农村保障性安居工程建设。

深入开展农村环境综合整治。实施乡村清洁工程，加快改水、改厕、改圈，推行垃圾集中处理，推进农村垃圾、污水处理和土壤环境整治，加快农村河道、水环境整治，严禁城镇和工业污染向农村扩散。继续推进新农村试点示范建设。

专栏7-1 新型城镇化相关项目

城镇化建设工程：农安县棚户区改造项目、古城街改造项目、北部城中村改造项目、仿古一条街项目、城区绿化工程。

创新示范工程：南部服务业创新示范项目。

市政基础设施工程：农安第三水厂建设项目、垃圾焚烧发电项目、地下综合管廊项目、乡镇绿化美化工程、乡镇垃圾处理站建设。

智慧城市工程：智慧政务工程、智慧农业工程、智慧交通工程、智慧医疗工程、智慧安监工程。

文化景观工程：古城墙等古迹异地复建工程、夫余古国主题风情园、古城街辽金特色文化街区、拥水公园、宝塔游园等。

医疗卫生工程：扩建农安县人民医院和县结核病防治所、新建县妇幼保健计划生育服务中心、合隆骨科医院建设、合隆世济医院扩建、建设各乡镇卫生计生院附属设施、建设医疗垃圾废弃物处置场，建成独立的“120”急救中心。每年选派10名骨干医师到三甲医院进修学习。中医药“三名”（名医、名科、名院）和“三进”（进农村、进社区、进家庭）工程和基层中医药服务能力提升工程，中药材基地项目。

教育事业工程：扩建县城第一幼儿园，筹建两所幼儿园；创建市级示范幼儿园8所、一类幼儿园15所、二类幼儿园25所、三类幼儿园40所。改扩建6所县城中小学，打造89所规范化村小；新建1所县城高中；职业教育创业孵化园区，职业教育科研实训基地、社会教育项目、职业教育基地等民办教育项目。

体育事业工程：塑胶跑道标准田径场、体育馆、游泳馆、全民健身中心。

民生工程：新建民生大厦、合隆全民健身活动中心、殡仪馆综合楼、县本级社会福利服务中心、救灾物资储备库等。

社区建设项目：新开发住宅小区和旧城区改造开发均配建社区服务用房（面积不小于1000平方米）。